新時期高新技術企業政策的七大導向
摘 要：我國高新技術產業正面臨著新的發展機遇和挑戰，按照國家中長期科學和技術發展規劃綱要提出的要求和目標，新時期高新技術企業政策做了較大的調整：除政策支持范圍不再受區域性限制外，政策導向更加強調自主研發、核心自主知識產權等無形資產擁有、快速進行技術成果轉化等七個方面。本文結合2008 年新認定高新技術企業統計數據，對高新技術企業政策的新規定及內涵做了深入分析。
關鍵詞：高新技術；核心自主知識產權；技術成果轉化
2005 年10 月，為配合即將頒布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020 年）》（以下稱《規劃綱要》）和《企業所得稅法》（以下稱《所得稅法》），科技部、財政部及國家稅務總局聯合啟動了調整高新技術企業政策的戰略研究。此后三年中，三部（局）反復研究我國高新技術產業面臨的新情況及新形勢，在總結過去工作經驗、借鑒國外先進做法的基礎上[1]，經過大量地方調研、多次實際測算，聽取9 個中央部門的意見，形成了新時期高新技術企業政策的總體思路。2008 年4 月，經過國務院批準，《高新技術企業認定辦法》（以下稱《認定辦法》）出臺；同年7 月，配套文件《高新技術企業認定工作指引》（以下稱《工作指引》）出臺，這兩個文件在社會上產生了較大影響。截至2008 年年底，按照新辦法全國共認定了15541 家高新技術企業。從新認定企業的各指標來看，新高新技術企業政策對我國高新技術產業發展的導向明確，作用初見端倪。
一、引導我國高新技術產業實現“由大到強”的轉變
黨的十三大提出“注意發展高技術新興技術產業”以來，高新技術企業作為重要政策載體之一，為我國高新技術產業跨越式發展發揮了極為重要的作用。20 世紀90 年代初制定的高新技術企業認定條件是針對國際上高新技術產業蓬勃興起、國內外差距較大的情況下制定的。那時，快速建立高新技術產品加工生產能力，實現高新技術產業“從無到有，從小到大” 的跳躍式發展是第一位的問題，這也就必然成為當時認定工作的現實導向。隨著我國高新技術產業的快速發展，截至2007年年底，全國按原辦法認定的高新技術企業共56047 家，實現營業總收入約10.5 萬億元；完成工業增加值2.2 萬億元，占當年GDP 的比重達到8.8%。在取得明顯成效的同時，我們必須看到，較大的生產加工能力與較弱的創新、增值能力日益成為新時期我國高新技術產業必須解決的主要矛盾。從國際比較來看，2007 年我國高技術產業出口占制造業出口的比重達到29.7%，超越了美國、日本、韓國、德國等國，高技術產業占制造業增加值比重與德國相當（2006 年），但從研發投入占工業總產值的比重來看，我國高技術產業為美國的8％，日本的12%，韓國的22％（2006/2007 年） [2]，直到2007 年年底，10% － 15% 的原高新技術企業中基本沒有研發投入；高技術產業增加值率低于美國、日本等國約14 個百分點（2003 年），勞動生產率只有美國的12％（2000年）、意大利的1/4 [3]。
2006 年，中共中央、國務院在《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》中作出了“推動高技術產業加快從加工裝配為主向自主研發制造延伸”的重要抉擇。新時期高新技術企業政策必須突出自主創新，通過重新設計、調整與界定認定指標，強化管理體系建設，把政策重心轉移為：培育出一批極具自主研發和技術產業化能力的企業，通過創新驅動和內生增長，掌握核心自主知識產權，迎頭趕上世界產業技術升級浪潮，促使我國高技術產業在國際分工格局中向價值高端演進，與其他相關政策一道推動我國高新技術產業早日完成“由大到強”的歷史性轉變。
二、引導企業提高創獲與運用核心自主知識產權能力
以知識產權為核心的無形資產是未來技術型企業最重要的戰略資產。美國資本市場上市公司的無形資產占市值的比重從1982 年的38％，迅速提升到2002 年的82％ [4]。相應地，無形資產對高新技術產品最終價值的貢獻率不斷上升，簡單勞動力等要素貢獻則不斷下降。一些原高新技術企業或無力創造知識產權，或沒有通過合適方式獲取知識產權，或擁有知識產權卻不注重資產化運用（調研中發現不少企業的知識產權游離于財務賬目之外）。針對這種情況，新的高新技術企業政策提出了兩方面要求。
1. 激勵企業創造和獲取核心自主知識產權
《認定辦法》要求，企業必須在申報高新技術企業之時的近三年內，對其主要產品（服務）的核心技術至少獲取一項自主知識產權，并鼓勵企業盡可能地擴大核心自主知識產權保有量。考慮到實際狀況，新辦法并未“一刀切”地要求企業完全通過自主開發方式獲得知識產權，企業可以通過合法的方式，如受讓、受贈，并購等，取得關鍵知識產權，強化知識產權意識。
2. 提高企業知識產權資產化運作的意識和水平
知識產權資產化運作的前提是對其進行會計核算。《工作指引》中通過對研究開發費用輔助賬目科目的細化，規定了用于研發活動的無形資產的攤銷費用可計入研究開發費用。企業無論是自行開發或者以其他形式獲得的知識產權都可按照此項要求核算分攤費用。通過這一安排，可以提示企業合理估算知識產權的經濟價值，注重提高知識產權資產化管理水平，使專利及非專利技術等無形資產真正成為經營獲利的持久源泉。2008 年，新認定高新技術企業當年申請專利75326 件， 授權專利42481 件；當年申請發明專利34082 件，相當于全國規模以上工業企業申請量的57.5％。
三、引導企業持續、高效地進行研究開發投入
現代經濟中，研究開發活動（簡稱R&D）已經成為先進技術的主要來源。將產品、產業劃分為高、中、低技術的主要依據是該產品和產業部門R&D 投入的直接和間接強度[5]。原高新技術企業認定條件是與《高新技術產品目錄》強掛鉤。從總體上看，我國的《高新技術產品目錄》是以OECD（即經濟合作與發展組織）、美國高新技術產品目錄（如DOC1-3 及AT P——美國先進技術產品目錄）等為底版編制的。因此《高新技術產品目錄》中的產品大多反映了R&D 投入的結果。但是，以結果而不是以過程和行為來選擇支持對象的主要問題是：第一，忽視了技術創新的源頭和主體，對加工生產環節較為偏重；第二，無法囊括日新月異的創新行為，特別是不能很好地涵蓋工藝創新和日益增多的服務業創新活動。對此，新政策的調整突出了以下4 個重點。
1.不重“運用什么技術”，而重“怎樣改變技術”
新的高新技術企業政策根據中國產業技術發展需要，對企業的研發活動作出明確定義，重點落在“創造性運用新知識或實質性改進技術、產品（服務）、工藝、材料、裝置”上，強調必須剔除技術的直接應用行為[6]。企業所運用技術的絕對水平高低不是政策關注重點，企業只有在其“輸入”技術的基礎上，進行較大改進和創新才可獲得相應認可。需要說明的是，新政策只是借鑒但并未完全照搬美、英、加拿大及OECD 組織的研究開發判定標準，在一定程度上把“發達”定義轉變為“發展”定義：發達國家大都以在“全球范圍內的首次嘗試”作為研究開發活動的前提特征 [7]，而新政策只要求企業創新活動在所在省范圍內具有先進性。
2.強調技術功能，弱化產品導向
新政策不再與產品目錄掛鉤，而是根據《規劃綱要》、“十一五”科技發展規劃和國家高技術產業化重點方向，編制了《國家重點支持的高新技術領域》（以下稱《技術領域》）作為認定依據。《技術領域》中的表達方式更多強調技術在解決經濟、社會、產業方面的功能，不限定具體的技術路線和產品形態，所以大大擴展了領域的涵蓋范圍，緩解了產品目錄的滯后性和創新的不可預見性之間的矛盾。
3. 從制造業研發擴展到服務業研發
信息技術與服務業的融合，產生了主要依托信息技術和現代管理理念的知識密集、高附加價值和高帶動性的現代服務業，如文化創意產業、動漫產業、物流、網絡服務等，它們正在成為世界發達國家和新興工業化國家的經濟增長熱點。同時，制造業出現了服務業化趨勢，其價值實現的重心也正在從產品轉移到了系統解決方案上。新政策不僅在《技術領域》中增加“高新技術服務業”領域，還專門提出了“現代服務業的研發活動”確認標準，解決了以往現代服務業企業不能認定高新技術企業的問題。2008 年，在高新技術服務業領域內認定的高新技術企業數達776家，占高新技術企業總數的4.49%，標志著高新技術服務業認定和獲得稅收政策優惠的開始啟動。
4. 研究開發的持續投入與研發資源的科學管理并舉
第一，在調研中發現：我國企業研發投入強度與發達國家差距很大，對研發投入等資源的管理水平差距更大。以知識為基礎的創新活動比一般商業經營行為對科學化管理的要求更高，不僅需要分析技術性能，需要慎重和有遠見的財務和市場分析，更需要有目的、有組織、有系統的管理。第二，現階段研發投入對我國企業乃至對全社會而言都還是相當稀缺的資源。高新技術企業稅收優惠是國家財政對企業研發活動的補貼，因此企業負有合理配置研發資源的責任和義務。新的高新技術企業政策不僅規定了研發活動的測度和研發費用輔助的核算辦法，還設立了引導指標，對研發項目的可行性論證、研發人員的激勵、研發組織的管理等提出了要求。據統計，2008 年新認定高新技術企業戶均研發投入961 萬元，是2007 年原高新技術企業戶均研發投入的3.07 倍，其中58% 的企業研發強度超過了6％，27％的企業研發強度約為10% ；新認定高新技術企業近三年來共開展了15 萬余個研發項目，平均每個企業每年開展3 個項目，每個項目平均規模在300萬元以上。
四、引導企業綜合靈活運用內外部、境內外科技資源
近些年來，企業的技術活動呈現了開放化的特征，技術創新效率不僅決定于企業內部組織，還決定于技術的多向轉移、研發外包、共性技術平臺建立、產業與技術聯盟等，這些技術聯系往往要跨越企業、行業乃至國家的邊界。因此，企業必須學習與境內外其他企業之間，與高校、研究院所和各類技術服務中介機構之間建立動態多贏的合作關系。
1.鼓勵建立以企業為核心的產學研結合機制
新政策在研發費用核算時允許計入委托外部研究開發費用，即可計入企業委托其他企業、大學、研究機構、轉制院所、技術專業服務機構和境外機構進行研究開發的費用。
2. 擴大外商投資企業的技術帶動和外溢效應
外資技術型企業仍然是我國技術進步的重要推動力量，是高新技術企業群體中不可或缺的組成部分。新辦法對自主知識產權獲取專門規定了“獨占許可”方式，就是考慮到跨國公司知識產權全球化管理特點。在研發投入上，新辦法規定了在大陸境內發生的研發費用占總費用的60％，也是考慮到外資企業和境外其他主體之間的密切技術聯系，相當部分的研發活動必須在境外開展。總之，這些制度安排的目的是鼓勵引入更多高質量的，特別是技術外溢大、研發活動密集的外資企業。從2008 年認定結果看，外資企業數量為2330 家，占新認定企業的17.7％， 高于2007 年當年認定（外資1948 家/12940 家）的2.6個百分點。且從經濟規模和總量上來看，外資高新技術企業占比更大，其總收入占新認定高新技術企業的32%，工業增加值占30.2%。
五、引導企業采用多種方式快速轉化各類科技成果
企業通過研發，形成的知識產權或非知識產權科技成果只有或者轉化為現實的產品，或者支撐了生產工藝的改進才能產生現實的經濟效益。在開放型技術創新條件下，企業不僅需要吸收大量的外部科技成果，同時會產生大量的可為本企業、行業甚至是其他產業部門企業運用的成果。因此，企業既要加快成果轉化為自身的產品或服務，也要考慮技術許可等外部轉化方式，最大化總體收益。
1.鼓勵多種形式的內部轉化
《認定辦法》對科技成果的規定范圍較廣，包括：企業自己立項的研發活動轉化為圖紙、樣機、樣品和生產工藝流程改進；以技術合同、許可或購入的知識產權轉為現實生產力；從樣機、樣品、有關設計進入規模化生產。
2. 鼓勵多種形式的外部轉化企業自身的科技成果通過外部轉移時，也算作企業科技成果轉化，即以知識產權轉讓、技術合同（許可）方式向外轉移；以圖紙、樣機、樣品對外進行銷售；以本企業技術對外進行服務等。
2008 年新認定高新技術企業
高新技術產品（服務）銷售收入為31576.9 億元，比2007 年增長9％，按照新辦法的規定，這一指標實際既包括將內外部科技成果轉化為企業產品（服務）的銷售收入，也包括了企業科技成果轉讓收入、技術承包、技術服務、技術咨詢及接受委托研究開發的收入。
六、引導擴展期企業著力突破增長瓶頸制約
高新技術企業政策的推出與國家高新區政策息息相關。1988 年國務院開始批準設立國家級高新技術產業開發區，1991 年原國家科委制定了《國家高新技術產業開發區高新技術企業認定條件和辦法》，在國家高新區企業中劃定了可享受優惠政策的群體[8]。這些政策，有的隨著經濟體制的改革不再有必要實施有的又已擴大到實際發生有關技術創新的非高新技術企業群體。2008年之前，只有國家高新區內的高新技術企業可以享受企業所得稅優惠政策。20 世紀90 年代中后期以來，我國加速出臺了大量支持企業技術創新的政策，有的針對解決初創期企業孵化難題（如各類基金、孵化器）；有的則不分企業規模大小，定位于鼓勵單項技術創新行為（如研發費用加計扣除、技術轉移等）；政策種類涵蓋了財政、稅收、金融、土地等多個方面。新時期高新技術企業政策既要突出其所得稅政策的基本特點和優勢，也要精準化定位，與其他各類政策形成合力，避免簡單重疊，以提高政府公共資源的效能。
1.以所得稅優惠增強企業擴展能力
通過設置總資產和銷售收入的增長率等引導指標，使政策更加聚焦于彌補或強化我國技術型企業發展階段的薄弱環節——擴張發展期。處于這一階段的技術密集企業，前期一般進行過相對較大的技術開發與產品生產總投入，雖然在會計核算上可能開始出現賬面“盈余”，但收入還不能覆蓋前期投入，而業務的迅速擴展使企業面臨著更大的資金壓力。新政策重點對該階段企業實施較低稅率，減緩資金凈流出。從2008 年新認定企業的規模看，處于中等規模的企業比重有所上升：2008 年銷售收入超過2 億元的占24.10%，占比高于2007 年的 11.3個百分點；在5000 萬元-2 億元的占28.00%，占比高于2007 年的9.1個百分點；從成長性指標看更為明顯，2008 年新認定高新技術企業總收入增長率為9.3%，是原高新技術企業增長率的近一倍。
2. 輔助企業利用多種發展資金
除專項所得稅優惠政策之外，高新技術企業已經或正在成為金融投資政策的聚焦點。《所得稅法》規定了投資中小高新技術企業的創業投資機構，按一定條件可享受應納稅投資額抵扣的優惠；銀監會出臺了《關于商業銀行改善和加強對高新技術企業金融服務的指導意見》；地方政府也推出了一些相應的政策，涉及資金、人才、土地等方面。高新技術企業認定程序實際是一個嚴格篩查和嚴密論證的過程，能夠有效地降低信息不對稱程度。獲得資格的高新技術企業，因其技術創新性和成長性，易于受到金融機構和金融市場的關注。2009 年對新認定的442 家高新技術企業的隨機抽樣調查結果表明，其2008 年獲得的商業銀行貸款是2006 年的2.3 倍，比2007 年增長了64.4%。根據深圳證券交易所的最新統計，截至2009年底，高新技術企業占上市公司總數的35.5%，高新技術企業在中小企業板和創業板上市公司的占比達到70.03％和91.67％。
七、引導企業更加規范地運用公共財稅與科技政策
將稅收優惠與財政直接投入同等對待進行管理與監督，是社會主義市場經濟公共財政與科技政策發展的必然進程。限于當時的一些特定情況，老辦法對認定的管理、監督檢查等程序都未作規定。新辦法管理體系方面作了較大的補充和完善，使之更符合現代公共政策管理的要求。新認定辦法確定了科技、財政和國家稅務總局三部門聯合工作機制，成立認定工作領導小組，作為決策、監督層；下設認定工作常設辦事機構，負責認定日常監管和企業備案管理；具體認定工作由省級科技行政管理部門會同省級財政與稅務部門組織、管理，通過組織專家評審、定期召開四部門[9] 聯席評議會議認定企業；有關財務審計事務委托合格中介機構和聘任專家承擔，地方科技與財稅部門進行監管。申請企業按照《認定辦法》和《工作指引》的相關規定進行自我評價和申報，中介機構和專家對企業各項活動是否符合要求進行審計、認定，經認定的可享受稅收政策。通過一套較為嚴密、規范的運作程序設計，既保證了稅收落實的效率（2009 年稅收落實率達到90％以上），又增強了企業規范運用公共科技政策的意識和能力
